Kebijakan industri bukanlah solusi yang tepat untuk mengamankan mineral penting dan transisi ramah lingkungan

Penulis: Mary Pangestu, Universitas Indonesia

Negara-negara maju dan berkembang telah meningkatkan penggunaan kebijakan industri melalui subsidi, pembatasan perdagangan, dan alat-alat lain untuk mengamankan pasokan logam transisi penting dan tanah jarang yang diperlukan untuk mengembangkan teknologi rendah karbon dan transisi menuju energi ramah lingkungan. Namun, kebijakan-kebijakan ini telah menciptakan ketidakpastian, dan dampaknya terhadap transisi ramah lingkungan perlu dikaji secara cermat.

Untuk mencapai emisi nol karbon bersih, diperlukan peningkatan permintaan mineral transisi sebesar tujuh kali lipat antara tahun 2021 dan 2040. Saat ini, Amerika Serikat dan Uni Eropa masing-masing mengimpor 80 persen dan 98 persen kebutuhan mineral penting mereka, sementara Amerika Serikat impor Amerika Serikat dan Uni Eropa masing-masing menyumbang 80 persen dan 98 persen dari kebutuhan mineral penting mereka. Jepang mengimpor 90 persen. Mengingat ketergantungan ini, terdapat kekhawatiran yang semakin besar mengenai akses terhadap pasokan mineral transisi, terutama mengingat konsentrasi pasokan di Tiongkok.

Meskipun Chili dan Peru mendominasi ekstraksi mineral penting untuk tembaga, Indonesia, Filipina, dan Australia untuk nikel, Republik Demokratik Kongo untuk kobalt, dan Australia untuk litium, Tiongkok adalah pengolah terkemuka. Untuk mengurangi ketergantungan pada pasokan mineral transisi yang terkonsentrasi ini, negara-negara maju telah menerapkan kebijakan industri seperti resourcing mineral transisi dan produksi teknologi rendah karbon.

Di Amerika Serikat, Undang-Undang Pengendalian Inflasi memberikan subsidi sebesar $7.500 untuk pembelian kendaraan listrik (EV) selama komponen, seperti baterai, diproduksi di Amerika Serikat atau di negara-negara sekutu yang memiliki Perjanjian Perdagangan Bebas (FTA). bersama kami. Hal ini menyebabkan Jepang menandatangani perjanjian perdagangan bebas terbatas dengan Amerika Serikat mengenai mineral sehingga Jepang dapat memasok komponen yang memenuhi syarat untuk disubsidi. Uni Eropa, Indonesia dan Filipina juga telah melakukan pendekatan kepada Amerika Serikat untuk perjanjian perdagangan terbatas serupa.

Uni Eropa telah mengusulkan undang-undang – Undang-Undang Bahan Baku Kritis — Perjanjian ini mengharuskan para anggotanya mengurangi ketergantungan mereka pada Tiongkok untuk mineral penting dari 80 persen menjadi 65 persen, dengan tujuan meningkatkan pasokan dari dalam UE menjadi 10 persen. Sejak tahun 2020, Jepang juga telah memperkenalkan serangkaian kebijakan industri untuk merangsang perpindahan perusahaan milik Jepang dari Tiongkok ke Perhimpunan Bangsa-Bangsa Asia Tenggara (ASEAN) dan negara-negara lain. Pada bulan Mei 2022, Jepang memperkenalkan Undang-Undang Peningkatan Keamanan Ekonomi yang bertujuan untuk mengamankan rantai pasokan mineral penting dan mendukung pengembangan teknologi penting dan baru.

Kebijakan industri yang bertujuan untuk memindahkan atau membangun rantai pasokan dengan sekutu sepertinya tidak akan mengubah geografi industri mineral penting dalam waktu dekat. Investasi yang diperlukan untuk menghilangkan rantai pasok menghadapi ketidakpastian karena meningkatnya permintaan, perubahan kebijakan industri dan geopolitik, waktu tunggu yang lama, serta keterbatasan dalam mengandalkan pasokan dari “sekutu”. Sekalipun ekstraksi lahan dapat ditingkatkan di negara-negara maju, respons terhadap permasalahan lingkungan hidup kemungkinan besar akan menghambat kemajuan. Sementara itu, kebijakan industri berpotensi mengganggu atau meningkatkan biaya akses terhadap mineral penting dan teknologi transisi, terutama bagi negara-negara berkembang.

Respons kebijakan terbaik adalah dengan tidak melakukan relokasi atau menciptakan aliansi strategis. Memperluas dan mendiversifikasi investasi di negara-negara berkembang yang kaya sumber daya akan meningkatkan dan mendiversifikasi pasokan, sehingga mengurangi ketergantungan pada beberapa negara dan perusahaan. Sementara itu, Tiongkok harus diakomodasi, mengingat perannya yang signifikan dalam menurunkan biaya dekarbonisasi di negara lain.

Diversifikasi investasi di negara-negara berkembang yang kaya sumber daya juga bukannya tanpa tantangan, karena kebijakan industri yang bertujuan meningkatkan nilai tambah sumber daya mineral dapat mendistorsi keputusan investasi. Kendala fiskal berarti bahwa subsidi bukanlah suatu pilihan, sehingga kebijakan diambil dalam bentuk pembatasan ekspor bahan mentah, mengikat konsesi pertambangan dengan penghentian produksi secara bertahap, dan persyaratan kandungan lokal.

Misalnya, Indonesia mengeluarkan undang-undang pada tahun 2009 yang membatasi ekspor mineral mentah dan mewajibkan konsesi pertambangan untuk membangun smelter diperoleh dalam batas waktu yang ditentukan.

Dalam hal nikel, Indonesia memiliki cadangan terbesar di dunia dan menyumbang 22 persen ekspor. Pada tahun 2014, Indonesia melarang ekspor bijih nikel. Kebijakan ini dianggap berhasil, meningkatkan ekspor besi, nikel, dan baja tahan karat dari US$2,2 miliar pada tahun 2014 menjadi US$29 miliar pada tahun 2022. Hal ini menyebabkan peningkatan investasi dari Tiongkok dan penambang nikel seperti Vale, sehingga memacu pertumbuhan ekonomi di wilayah timur. Indonesia. . Dengan pasokan nikel, tembaga, dan grafit yang melimpah, Indonesia bercita-cita menjadi hub pasokan kendaraan listrik dan baterai.

Namun, biaya dan manfaat pembatasan ekspor sebagai cara untuk meningkatkan nilai tambah masih menimbulkan permasalahan. Nilai tambah bukan hanya peningkatan ekspor produk akhir, atau bahkan pertumbuhan lapangan kerja – yang tergolong rendah mengingat sifat industri yang padat modal – namun perbedaan antara biaya produksi dan biaya bahan baku, termasuk biaya produksi. produksi. Membangun infrastruktur, memenuhi kebutuhan energi, dan hilangnya pendapatan karena pemasok lain memperluas pangsa pasar minyak mentah yang belum diolah.

Keberhasilan dalam memperluas produksi nikel mungkin tidak akan terulang pada komoditas lain dimana Indonesia bukan produsen utama atau dimana alternatif lain sudah tersedia. Dan logam lain mungkin tidak menarik investasi seperti halnya nikel. Untuk memastikan bahwa gerakan ke arah ini mengarah pada pengembangan industri yang bernilai tambah, diperlukan kebijakan pelengkap seperti pembangunan infrastruktur, akses terhadap energi ramah lingkungan, dan pengembangan sumber daya manusia.

Dan seperti yang ditunjukkan oleh pencarian litium untuk membuat baterai mobil listrik, kaya akan satu sumber daya saja tidak cukup. Menjaga perdagangan tetap terbuka dan dapat diprediksi sama pentingnya bagi negara-negara kaya sumber daya dan bagi negara-negara miskin sumber daya. Diversifikasi kemampuan penyulingan dan pengolahan juga perlu dilakukan untuk mengurangi ketergantungan pada pemasok individual.

Mari Pangestu adalah Guru Besar Ekonomi Internasional di Universitas Indonesia. Dia adalah mantan Direktur Pelaksana Kebijakan Pembangunan dan Kemitraan Bank Dunia.